Як війна вплинула на бюджети територіальних громад: дослідження Програми USAID DOBRE

Повномасштабне вторгнення РФ зумовило нові надзвичайні виклики як для суспільства, так і для всіх процесів, що відбуваються в державі. Відбулася руйнація значної частини виробничої, транспортної інфраструктури та житлового фонду, установ і організацій, що забезпечують соціально важливі функції критичної інфраструктури. Усе це позначилося на бюджетах – державному та місцевих. Адже, попри зменшення надходжень, спричинене зменшенням податкоспроможності населення та бізнесу, потреби в забезпеченні функціонування бюджетних установ залишалися. Поруч із цим зростали потреби у фінансуванні видатків, пов’язаних із забезпечення обороноздатності та підтримкою населення й економіки.

Експерти Програми USAID DOBRE провели дослідження впливу війни на бюджети 60 територіальних громад-партнерів, серед яких 12 ТГ – території, на яких ведуться (велися) бойові дії, 8 – тимчасово окуповані РФ території України, 2 – території активних бойових дій, 13 – деокуповані території, 25 – території, на яких не велися бойові дії. Результати викладено у звіті «Вплив війни на бюджети територіальних громад: Аналітичне дослідження показників бюджетів за 2021–2022 роки 60 територіальних громад партнерів Програми USAID DOBRE у 10 областях України».

У звіті проаналізовано період 2021 та 2022 роки загалом та окремо по кожному типу ТГ:

• організаційні аспекти, які вплинули на діяльність ТГ;
• зміни чинного законодавства, внесені після введення воєнного стану до бюджетного та податкового кодексів України, постанов КМУ та ухвалені супутні нормативно-правові акти;
• динаміку та структуру трансфертів, що надходили до бюджетів ТГ;
• динаміку доходів місцевих бюджетів: податкових та неподаткових;
• виконання бюджетів за видатками. 

Завантажити звіт (PDF, 5 МБ)

Підсумовуючи результати дослідження, експерти констатують наступне:

1. Органи місцевого самоврядування відчувають потребу у кваліфікованих кадрах. Особливо це стосується тих ТГ, де внаслідок тимчасової окупації та/або бойових дій спостерігаються значні міграційні процеси.
2. Існує проблема відсутності статистичних даних щодо фактичної чисельності населення в ТГ, яка пов’язана з активними міграційними процесами. Це стосується як обліку постійного населення, так і ВПО. Зазначені показники важливі для об’єктивного розрахунку фінансування місцевих програм, надання адміністративних послуг.
3. Органи місцевого самоврядування та військові адміністрації забезпечили функціонування виконавчих органів, бюджетних установ і комунальних підприємств. Значна кількість закладів працює дистанційно.
4. На територіях, що перебували (перебувають) у тимчасовій окупації та/або розташовані в зоні активних бойових дій, значна кількість комунальних закладів сфер освіти, культури, фізичної культури та спорту припинили функціонування. Це переважно пов’язано з руйнуванням приміщень та/або неможливістю роботи через небезпеку внаслідок бойових дій.
5. Зміни, затверджені до нормативно-правових актів, які регламентують бюджетний процес, здебільшого мали позитивний вплив. Наприклад, надання права виконавчим комітетам і військовим адміністраціям здійснювати перерозподіл коштів місцевих бюджетів без рішення сесії дозволило швидко реалізовувати рішення, що було особливо важливо після введення воєнного стану, коли скликати сесії було неможливо.
6. Спостерігається значне зменшення власних доходів бюджетів у 2022 році порівняно з 2021 роком за результатами виконання бюджетів тимчасово окупованих РФ, деокупованих ТГ та ТГ, що перебувають у зоні активних бойових дій, що пов’язано з припиненням діяльності бюджетних установ, бізнесу.
7. В окремих ТГ спостерігається збільшення власних доходів. Найпоширенішими причинами цього є надходження ПДФО з грошового забезпечення військовослужбовців, міграція бізнесу з тимчасово окупованих РФ територій і територій активних бойових дій до безпечніших громад, а також отримання гуманітарної допомоги.
8. Надходження ПДФО з грошового забезпечення військовослужбовців не може бути стабільною основою для наповнення місцевих бюджетів у перспективі. У разі перереєстрації відповідного платника на іншій території може відбутися скорочення цих надходжень до бюджету громади.
9. Значне зниження податкових надходжень зумовлене внесенням змін до Податкового кодексу України в частині надання права окремим категоріям платників не сплачувати єдиний і екологічний податки, податок на майно, податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, встановлення акцизу на імпорт пального на рівні 0 євро тощо.
10. Позитивний вплив на надходження до місцевих бюджетів мали зміни до Податкового кодексу України, що стосувалися розширення для суб’єктів господарювання умов переходу на спрощену систему оподаткування в частині сплати єдиного податку за ставкою 2%, що стало надходженнями до місцевих бюджетів.
11. ТГ отримували підтримку від держави через міжбюджетні трансферти, обсяг яких збільшився порівняно з минулим роком. Суттєва підтримка також надійшла через благодійні внески, гранти й дарунки (гуманітарну допомогу) від міжнародних і вітчизняних фондів та організацій.
12. Переважну частку видатків ТГ у 2022 році займали видатки на освіту й загальнодержавні функції, які, за питомою вагою в структурі видатків, не зазнали суттєвих змін проти 2021 року. У 2022 році відбулося значне зростання видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення (у 1,2 раза) і видатків на громадський порядок (у 4,2 раза), що свідчить про зміну пріоритетів видатків місцевих бюджетів відповідно до викликів війни.
13. Внаслідок змін у законодавстві, що дозволили збільшення й особливий порядок використання коштів резервного фонду, 10 ТГ збільшили обсяг резервного фонду вдвічі та більше. Кошти були спрямовані на так напрями: громадський порядок, безпека та судова влада; охорона здоров’я та соціальний захист і соціальне забезпечення; житлово-комунальне господарство та загальнодержавні функції.
14. Воєнний стан та спричинені ним виклики зумовили ухвалення ТГ нових програм і проведення притаманних цьому періоду видатків. Більшість ТГ виконували окремі програми підтримки та забезпечення ТРО, ДФТГ та інших напрямів, пов’язаних із забезпеченням громадського порядку, гарантуванням безпеки й обороноздатності; фінансували будівництво/облаштування бомбосховищ; формували матеріальний резерв; купували генератори для забезпечення енергоресурсами діяльності бюджетних установ, приймали окремі заходи адресної фінансової підтримки військовослужбовців і членів їхніх сімей; виконували окремі бюджетні програми щодо підтримки та забезпечення потреб внутрішньо переміщених осіб.
15. Зменшення питомої ваги видатків на державне управління в сумі доходів загального фонду (без урахування трансфертів із державного бюджету) на 13% переважно спричинене пов’язаними з воєнним станом міграційними процесами, припиненням діяльності установ, пов’язаним із руйнуванням, бойовими діями, тимчасовою окупацією тощо. Це призвело до зменшення фактичної чисельності працівників, запровадження простоїв, що своєю чергою зумовило зменшення видатків на утримання.
16. Порівняно з 2021 роком суттєво зменшилася питома вага видатків на економічну діяльність, культуру й мистецтво, житлово-комунальне господарство; фізичну культуру та спорт. Найнижчими ці показники є в ТГ, що розташовані на тимчасово окупованих РФ територіях України, територіях активних бойових дій і деокупованих територіях. Недофінансування цих галузей означає скорочення й погіршення якості послуг.
17. Показники питомої ваги поточних видатків у бюджетах ТГ в середньому становили 93,7%, капітальних видатків – 6,3%. Останні сумарно зменшилися більше як на 50%. Це свідчить про реалізацію заходів ТГ, спрямованих розв’язати поточні питання, і відсутність заходів, покликаних сприяти розвитку інфраструктури громади. Причиною цього є як зменшення доходів бюджетів, так і зміни до чинного законодавства, що запроваджують черговість видатків.

За інформацією https://decentralization.gov.ua/news/17356