РИЗИКИ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

Децентралізація як світовий тренд останніх десятиліть імовірно пов’язана з завершенням холодної війни і втомою від централізованого управління по обидві сторони холодної завіси, що особливо помітно в країнах Східної та Центральної Європи, де відповідні реформи стали реакцією на провал політики комуністичного режиму. Накопичений з того часу емпіричний матеріал та проведені дослідження дають можливість урядам інших держав оцінити переваги децентралізації і, що важливіше, мінімізувати властиві їй ризики.

Вікно можливостей для реформи децентралізації влади в Україні відкрилось у 2014 році, коли, згідно з класичною теорією Кінґдона, збіглися в часі три умови: наявність проблеми, пропозиції щодо її вирішення та політична воля. Так, проблема адміністративного устрою та місцевого самоврядування постійно залишалися на порядку денному як завдяки зусиллям експертного середовища та зацікавлених сторін, так і через очевидну неефективність вітчизняної моделі у порівнянні з західними сусідами. Детальні пропозиції реформування також були розроблені ще з початку 2000-х років і постійно доповнювались новими. Натомість фактором, що сприяв консолідації політичної волі, і якого не було у попередніх спробах реформи (1997, 2005, 2008-2009 рр. та ін.) стала необхідність альтернативи пропагованій проросійськими силами ідеї федералізації України.

Протягом п’яти років відбулися відчутні зрушення в територіальній, адміністративній та фінансовій площині, а реформу неодноразово називали однією з найуспішніших в країні. Громади, які скористались процедурою добровільного об’єднання, отримали значні повноваження та ресурси і в більшості демонструють безпрецедентні досягнення в облаштуванні транспортної і соціальної інфраструктури, наданні адміністративних послуг, оптимізації видатків. Результати також підтверджуються громадською думкою: соціологічні дослідження три роки поспіль фіксують близько 40% респондентів, які бачать покращення у своїх населених пунктах, проти 5%, які стверджують що стало гірше (КМІС, 2019, Децентралізація та реформа місцевого самоврядування: результати четвертої хвилі соціологічного дослідження).

Однак справді масштабні зміни все ще попереду. Зокрема, найбільш болючим для центральної влади та непередбачуваним для держави в цілому буде переформатування місцевих державних адміністрацій з передачею значної частки їхніх повноважень органам місцевого самоврядування. Разом з передачею окремих функцій від інших державних органів і, відповідно, ресурсів, цей крок може суттєво збільшити частку видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті (поширений критерій «децентралізованості»), перетворивши Україну в одну з найбільш децентралізованих держав. Для порівняння, сьогодні цей показник складає 32% при середньосвітовому 24%, а серед держав-членів Організації економічного співробітництва та розвитку (об'єднує 34 країни, більшість з яких мають високий дохід громадян та Індекс людського розвитку і розглядаються як розвинені) – 40%. Такі реформи неодмінно повинні враховувати властиві ризики як децентралізації в цілому, так і вітчизняних умов її реалізації.

Першим ризиком, на який зазвичай вказують опоненти децентралізації, є послаблення здатності держави перерозподіляти доходи і багатство, тобто зменшувати економічну нерівність (Див. Prud'homme, 1995, The dangers of decentralization). Адже закріплення за субнаціональними одиницями певних доходів зменшує спільний «котел» державного бюджету, що означає меншу державну допомогу малозабезпеченим, інвалідам, безробітним і т.д. Натомість здійснення цієї функції місцевими ресурсами може бути несправедливим через відмінності між багатими і бідними регіонами. Остання обставина – регіональна нерівність – всупереч теоретичним гіпотезам не зникає в ході економічного розвитку держави або реалізації заходів, спрямованими проти нерівності між індивідами. Багатші регіони володіють більшою податковою базою, а тому можуть запроваджувати навіть нижчі податкові ставки при тому самому рівні наданих послуг, переманюючи бізнес на заможних жителів. В підсумку багаті багатіють, а бідні біднішають. Заходи ж горизонтального вирівнювання також не позбавлені недоліків.

В Україні ситуація погіршується додаванням інших, поряд з економічними, диспропорцій між субнаціональними одиницями – територіальних, демографічних та адміністративних. Думаю зайве вкотре наводити параметри найменших і найбільших громад чи районів, а також відмінностей у наборі повноважень – проблема добре відома і опрацьована. Однак зволікання із завершенням формування адміністративно-територіального устрою та уніфікацією повноважень загрожує негативним впливом на економічне зростання, соціальну згуртованість і політичну стабільність. Також в контексті вітчизняного дискурсу про доцільність збереження місцевого самоврядування на районному рівні слід пам’ятати про функцію перерозподілу, яку виконують адмінтеродиниці вищого рівня щодо нижчих. Іншими словами, одним з напрямків використання ресурсів районного бюджету в майбутньому може якраз бути підтримка бідніших громад.

Іншим ризиком є зменшення ефективності управління у порівнянні з централізованою державною вертикаллю. І такі твердження не позбавлені сенсу. Адже основний аргумент передачі влади на нижчий рівень, відповідно до якого самостійне розпорядження ресурсами здатне ефективніше задовольняти специфічні потреби місцевих жителів, має вразливе місце. Справа в тому, що відмінності у потребах між різними територіальними одиницями насправді перебільшені і обумовлюються не так різними смаками їхніх жителів, як різним станом економічного розвитку. А навіть якщо такі смаки і існують, то вони рідко мають вирішальний вплив на перемогу на виборах кандидата, який їх відстоює, у порівнянні з його особистісними якостями або партійною приналежністю. Насправді основний обсяг обов’язків субнаціональних урядів, особливо рівня громад, становить задоволення базових потреб жителів, як от в сфері водо- і електропостачання, громадського транспорту тощо, які в принципі є однаковими на всій території.

При децентралізації також втрачається позитивний економічний ефект від масштабу – явища, коли при збільшенні розмірів організації і кількості продукції, що випускається, витрати на одиницю продукції зменшуються. Передача публічних послуг під управління і відповідальність місцевої влади зазвичай означає появу відмінностей у їх наданні у різних територіальних утвореннях, що створює додаткові витрати як для надавачів, так і для отримувачів. До цього слід додати меншу завантаженість бюрократичного апарату місцевого самоврядування та неглибокий поділ праці, що теоретично призводить до зниження професійного рівня працівників у порівнянні з централізованою моделлю.

Наукові дослідження впливу децентралізації на ефективність управління в державі дають доволі цікаві результати (Див. Kyriacou & Roca-Sagales, 2011, Fiscal and political decentralization and government quality). Співставивши індикатори Світового банку щодо якості урядування у більш ніж двохсот державах світу з статистикою Міжнародного валютного фонду щодо рівня фіскальної децентралізації (закріплення за субнаціональними одиницями певних доходів та/або видатків), дослідники встановили їх значний позитивний взаємозв’язок. Тобто чим більша частка публічних видатків здійснюється через місцеві бюджети, тим вище місце держави у рейтингу якості урядування. Як бачимо, кращий розподіл ресурсів в залежності до потреб жителів, а також конкуренція між територіальними одиницями дійсно сприятливо впливають на економічну ефективність. Однак коли в ході дослідження формулу доповнили індикатором рівня політичної децентралізації (виборність чиновників або суттєвий вплив місцевих жителів на їх призначення), а особливо автономії чи федералізації, то вказаний вище ефект нівелювався, що можна пояснити збільшенням впливу місцевих інтересів. Тут заради об’єктивності слід зазначити, що політична децентралізація має свої, часто неекономічні переваги: підвищення рівня законослухняності, відповідальності і довіри до влади, підготовка місцевих політичних лідерів тощо.

З наведених тверджень можна зробити низку рекомендацій для реформи в Україні. По-перше, повноваження мають передаватися тим територіальним одиницям, які є достатньо великими аби забезпечити їх фінансування, необхідну кількість споживачів послуг, а також отримувати економічний ефект від масштабу. Цей висновок особливо актуальний в контексті об’єднання територіальних громад і формування «великих» районів. По-друге, держава не повинна самоусуватись від виконання функцій на місцях, а надавати методичну допомогу і здійснювати нагляд за місцевим самоврядуванням, особливо в частині делегованих повноважень. Також законодавче регулювання місцевих виборів і структури органів місцевого самоврядування повинне забезпечувати їх прозорість, підзвітність і збалансованість.

Наступним ризиком є зменшення макроекономічної стабільності. Поряд з монетарною політикою, яку здійснює центральний банк, другим інструментом макроекономічної політики в державі є фіскальна політика – регулювання державних витрат і оподаткування. Наприклад, в ситуації стрімкого економічного зростання національний уряд з метою уповільнити темпи інфляції та запобігти «перегріву» економіки скорочує свої витрати і збільшує податки. Однак для економічного ефекту від таких заходів його частка у ВВП має бути достатньо значною. Передача ж ресурсів і повноважень на субнаціональний рівень обмежує засоби центральної влади або навіть призводить до протидії її політиці, наприклад якщо в описаній ситуації місцева влада перед локальними виборами навпаки збільшуватиме витрати. Такі випадки траплялись навіть в розвинених західних країнах (Велика Британія, США), а також в одній з найбільш децентралізованих держав світу – колишній Югославії (Див. Bogoev, 1991, The Dangers of Decentralization: The Experience of Yugoslavia).

В Україні в 2019 році неодноразово звучали взаємні звинувачення Національного Банку та Міністерства фінансів у нескоординованості дій, що призвело до суттєвого зміцненням гривні. Однак коли незалежність центрального банку від виконавчої влади є загальновизнаним принципом, то суттєво позбавляти уряд можливостей оперувати місцевими фінансами, що складають 15-20% ВВП країни є ідеєю доволі суперечливою. Тому реформи в частині фіскальної децентралізації повинні обов’язково супроводжуватись посиленням контролю і відповідальності місцевого самоврядування. В цьому аспекті корисним може бути, наприклад, досвід Німеччини, де органи адміністративного нагляду перевіряють проекти місцевих бюджетів на предмет їх збалансованості та достатності фінансування делегованих повноважень.

І останнім ризиком, що може бути пов’язаний з децентралізацією, є корупція. Наближеність представників влади до локальних груп інтересів, неформальність відносин, залежність службовців від політиків, велика дискреція у прийнятті рішень, відсутність або слабкість місцевих засобів масової інформації можуть бути чинниками, що сприяють поширенню корупції на субнаціональному рівні. Хоча емпіричні дослідження стверджують про негативний зв’язок між децентралізацією та корупцією: співставивши відповідні індекси 59 країн дослідники встановили, що чим більша частка місцевих видатків у сукупному бюджеті, тим нижчим є рівень корупції (Див. Fisman, Gatti, 2000, Decentralization and corruption: evidence across countries). Для України такі висновки дуже обнадійливі.

Підсумовуючи, хочу зазначити, що децентралізація влади та відповідна реформа не є панацеєю від усіх хвороб, а при найгіршому сценарії може бути навіть шкідливою для економічного розвитку, соціальної справедливості, макроекономічної стабільності чи боротьби з корупцією. Однак усвідомлення властивих їй ризиків, створення запобіжників і належний контроль дозволять не тільки скористатися усіма перевагами нової організації публічної влади в державі, а й створити необхідний фундамент для реформ у інших сферах.